中国是只“红天鹅”

传达者 · 发表于 2018-5-23 18:26:36

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中国是只“红天鹅”

作者 | 韩博天，Sebastian Heilmann，柏林墨卡托中国研究中心‘MERICS’的创建人及总裁，亦为德国特里尔大学中国政治经济学教授

文章来源 | 四季评书

编者按

温州人有一句名言：“只要思想不滑坡，办法总比困难多。”是坚韧不拔努力往前发展的草根精神。”体制内的改革主义者谈到：“可以百日不将军，不可一日不拱卒。”也是谈到不断地推动现有社会的发展，而不一定是革命式的变化，是不断地渐进式的改良，日积月累，积小成以见大成。

如今中国有这么大的成就和进步肯定是有一定的道理的。本文作者采用政策分析的方法，采取一种超越现有体制分类的视角，带大家更好地感受中国发展的活力。因此鼓励读者们当积极推进问题的变革，努力解决现有存在的问题才是良策。

中国犹如一只突然出现的“红天鹅”，对政治学研究提出前所未有的挑战。灵活坚韧的党国体制加上一个快速扩张并具有国际竞争力的经济体，中国代表了一个不同寻常、不可预测的实例，不但对全球政治经济权力分布具有巨大的现实影响力，而且对国家发展模式的讨论也意义重大。中国的发展轨迹颠覆了我们的常识，纳西姆·塔雷伯把这种挑战传统认知的事件称之为“黑天鹅”，本书则把中国独特的政府治理方式视为一只“红色的天鹅”，促使我们反思比较政治中传统的信念和模式。

经典的政治学研究主要是建立在对政治体制的二元划分基础上，政治体制非“民主”既“专制”)，至多在两极之间的灰色地带增加一些所谓“混合”或“脆弱”的政治体制。基于二十世纪九十年代社会主义制度随着苏联解体宣告失败的经验，大家普遍认为共产党专政的体制不具备适应能力，这类专制政体不但有制度缺陷（比如缺乏权力的制约和平衡，压制多元化的言论，忽视公民和政治权力）；而且在机构设置、政策目标以及国家能力等方面也极少展现出活力。传统的关于社会主义体制的文献因此从行政机构、经济协调、技术创新等角度质疑这种体制的进化能力以及国际竞争力。

当我们把目光转向中国，却发现大部分国家机构设置虽然看起来跟前苏联或民主德国别无两样，但在众多政策领域中国却展现出令人惊讶的适应性和灵活性，特别是在促进经济和技术发展方面让人印象深刻。所以从体制角度来研究中国，我认为无法解释中国所展现出来的与其他前社会主义国家截然不同的国家行动力和成效。我们需要采取一种超越现有体制分类的视角，才能更好地感受中国发展的活力。

了避免体制研究内生的局限，本书转向采用政策分析的方法。从方法论上来看，政策分析把政治体制分解为一系列的政策子系统，每个子系统展现出不同的特性和活力，通过分析不同子系统内，中国政府采用何种方式起草、制定、实施、评估以及修订各种政治行动方案，我们能更加细致地观察中国政府治理方式的独特性，避免体制研究中以偏概全的缺陷。

因此本书把制定政策视为一个没有终点、预设结果、开放的过程，这个过程受政策主体间的利益冲突、周期性互动和不断反馈的机制所驱动，而不是历史发展、政治体制或制度框架所必然导致的线性发展的结果。准确地说，这是处于不断变化的、极其不确定的、要求极高的政治经济环境下，一个发现政策和制度多样性的过程。这样一种过程要求行动主体不但掌握政治决策和执行的一整套方法，而且具有处理现有和未来挑战的能力、一旦决策失误或冲突激化情况下纠错的能力、以及适应变化多端经济和国际环境的能力。

这种以过程和行动为基础，关于长期的国家行动力的研究超出了以往抽象的、总体的、系统的、制度的视角。换句话说，本书不打算探讨政治的“硬件”（如宪法机构、党组织、行政官僚诸如此类），也不打算审视那些抽象的个别变量（如集权、层级控制、法治保障、包容或精选制度等等）。正相反，本书关注的是中国政治的“软件”，即驱使政策主体行动的动力和条件以及行动方案出台的过程。凭借这些软件，笨重的官僚机构得以运转，静态的法律条文得以施行。

政策过程分析的优势在于开放的视角: 一旦某个领域内出现新的政府行动或规制（随之而来会出现新的问题、利益、行动方案以及冲突），就可以着手分析与之相关的政策起草和决策过程。除此之外，这种分析视角可以避免对一些新出现的、不合常规的现象视而不见，这恰恰是当前政治学研究中常犯的错误，即不自觉地照着预设的体制类型，有针对性地找寻“真正”的市场经济或“真正”的民主，而忽视了现实中影响制定政策和解决问题的关键所在，无视非民主国家如中国所展现的出人意料的灵活和政策创新能力。

一 . 中国独特政策过程的革命起源

与苏共和其他东欧的共产党不同，中共在夺取政权之前，历经了近三十年极其艰苦的革命动员和战争。在如此漫长的岁月中，他们为了适应各种挑战积累了许多宝贵的经验，形成了一套“游击式制定政策”的方法。这套方法包含了一系列兼具主动出击和迂回的策略，以应对突如其来的变化和不确定性。制定政策过程中允许经常改变决定来适应周围环境的变化，并在执行过程中不断调整，这种政策风格要求决策者尽量施展创造力，比如：

经常试探维持现状的极限，抓住每一个可能的机会来改变现状以有利于自己；

牢记核心战略性目标，同时尽可能灵活选择和使用战术；

不管是传统的、非传统的、或从国外借鉴的战术和组织方式，只要可利用就反复尝试直至满意；

随时随地寻找和利用有利机会，以增强政治实力，实现战略目标

这种让中共在战争期间取得胜利的游击式政策风格被传承下来，其所包含的一套灵活多变的政策工具先后在“建设社会主义”、“不断革命”、“改革开放”、“建设社会主义市场经济”以及“入市”中被用来驾驭政府治理转型中的波澜。直至今日，游击式政策风格依然影响着中共决策，对其治理的灵活性和不稳定性发挥作用。

必须指出的是，游击式政策风格虽然带来了灵活性，但本身也有根本缺陷: 如民主和政治问责制缺失，过多的行政自由裁量以及片面追求战略目标（比如经济增长或人口控制），而忽略了其所带来的负面效应（比如环境恶化或性别失衡）。随着中国社会对政治问责、法律权利、社会保障以及环境保护的呼声日渐高涨，民众对这种为达目的不择手段的做法容忍度会大大下降。本书第一章将详细论述游击式政策风格所包含的方法和工具。

二 . 政策试验和创新

由地方发起改革和试验，成功之后上升为国家政策推广到全国，我把这样的政策过程称之为政策试验 (policy experimentation), 这种政策试验的方法对中国1978年以来的经济发展极为重要, 因为试验为身处笨重官僚和权威体制内的行动主体提供了各式各样事先无法设想的机会。

通过试验制定政策主要分三个步骤：首先各地设立“试点” 或“试验区”，其次从其中挑选出成功的经验，总结为“典型经验”，然后在更广泛的地区内继续尝试（即“由点到面”或“以点带面”），以此检验新政策是否具有普遍性，或者是否还需要再调整。往往经过几年尝试，最后才把新政策上升为国家法律。最典型的一个例子就是2007年出台的《破产法》，在这个争议较大的政策领域，从1984年设立第一个“试点”开始，到这部法律出台经历了23年，这期间不同城市、不同行业、不同企业反复尝试过各种试行条例。

政策试验最著名的例子就是中国设立的经济特区，设立特区的目的就是为了试验对外经济开放的政策以及随之需要修改的经济法律规章。除此之外，几乎所有重要的经济改革，从解散农村集体经济到国有企业改革，从建立资本市场到农村医疗保障体系，无不是先从地方进行的试验开始，同时上一级政府有选择地介入。政策试验最核心的就是地方和中央之间的互动，有的阶段主要由地方推动（比如提出试验倡议和实施试点方案），有的阶段主要靠中央推动（比如挑选成功的地方“典型试验”并通过“由点到面”推广到其他地方）, 这些中央和地方的互动推动试验不断前进。总的来说，大的政策目标是由中央确定，具体实施办法则先由地方自己摸索，然后才推广到全国。

实践中，这种试验方法允许尝试新的解决问题的方法，以适应新出现的情况，同时不需要改变整个政治体制。这种循序渐进制定政策的方法是中国从1980年代以来进行的广泛的政治和机构转型的一个重要前提，尽管遇到不少机构、政策和意识形态等惯性力量的阻碍。

与西方民主国家以制定法律为导向的政策过程相比，中国在制定法律法规之前可以先试验，而西方国家因为受到依法行政的约束，必须先立法才行动，所以严格说来，中国这种政策过程并不符合依法行政的原则，但对于理解中国政府1978年以来在经济、技术、社会保障领域所呈现的适应和创新能力却很能给人以启发。本书第二到第四章将详细阐述政策试验是如何驱动政策创新的。

三 . 发展规划和设定长期政治目标

中国领导人认为中国政治体制的一个最大优势就是制定长期的发展优先顺序以及“集中力量”实施国家大型建设项目。相比之下，西方民主制度由于周期性地选举和政府更迭，无法实施长期的发展目标和政策。确实，中国的中长期发展规划对协调和引导不同政策领域起到关键作用。

发展规划中最著名的例子是“国民经济和社会发展五年发展规划”，在这个规划里中共和政府罗列出了他们的政治目标和行动纲领，这实际上为各级政府行政设置了一个框架，在这个框架内，各级政府制定出成百上千各种行动方案，这些方案彼此相联，有时相互矛盾。这个巨大的政策网络并不会因为前一个国家的“五年规划”结束而消失，而是继续发挥作用。换句话说，中国并不存在一个统一的规划周期，不同的政策领域，不同的行政层级都有各自的规划周期，由此构成了一个有差异的、不间断的协调和评估循环周期。21世纪以来，中国的五年规划包含了不同的预测性指标体系（即政府所希望实现的目标）以及严格执行的约束性指标，这些约束性指标同时也是评估各级行政部门和考核干部的标准。

中国新型发展规划的作用、程序以及工具都与传统的社会主义国家的经济计划有了很大区别，传统的计划主要是借鉴苏联的经验形成的。上个世纪90年代以来，中国学习和借鉴了日本、南韩发展规划的经验，按照市场规律，为发展国内国际市场进行规划，期望由此发挥中国的发展潜力，改造经济主体、推动社会和生态和谐发展。发展规划体现了中国领导层不放任市场、保留对市场“宏观调控”的诉求。规划是一项超越不同政策领域的国家行为，具有以下三方面的作用：

战略协调：从预期性、长期性、综合性的角度来确定国家政策优先顺序并对其进行协调；
资源动员：根据政策制定者对经济和社会持续发展必要性的判断，调动和集中有限的资源进行结构调整；
宏观调控：为了实现预定的发展目标，预防剧烈的经济周期波动和遏制外部冲击，国家控制主要经济变量的增长和水平。

在规划制定、评估和调整的过程中，越来越多的政府部门和专家顾问参与其中，越来越广泛地反映企业和社会的利益。甚至是国外的经济和环保专家以及组织（比如世界银行）也被定期邀请对规划的制定和评估提一些建议。对于规划的成效，中国内部对此也有争议。既有证据证明规划得到有效实施（比如在基础设施建设、扶贫、科技发展方面），也有例子显示规划的失败（比如改变以投资和出口为导向的发展模式）。鉴于此，应该避免对规划过于笼统的结论，区分不同政策领域不同时期来评价规划的成败。本书的第五和第六章将详细展示新型规划所包含的特有的设定和调整长期政策优先目标的机制。

四 . 干部考核和政策调整

大多数西方国家的政府或国会要么提出一个笼统的执政目标和政策优先顺序（多数在政府轮换之后提出），要么针对某个具体的政策领域（比如环保和技术政策）出台一个建立在共识基础上的方案，之后政府各部门再一步一步地实施，而实施过程常常需要做出妥协，或者在紧急情况下不得不改变初衷，所以政府在具体行政过程中经常会偏离立法时所确定的目标。

除此之外，作为立法机构的国会也不会给行政部门提出量化目标，以此衡量政府执行过程是否达标。恰恰相反，国会尽量避免让自己所做的政治决定与透明的、可检验的方式挂钩，一方面是因为大家普遍不相信，在一个开放的市场经济里，政府能够控制所有的经济和社会的变量。另一方面，执政党也是从自身利益出发，不希望量化自己的政绩，让人检验，这样即使执政失败了，也让人抓不到把柄，从而避免在竞选中受到对手攻击。

西方国家这种制定政策的方式导致一些含糊不清的目标被写入法律，这些目标无法为具体的行政行为提供指引。虽然依法行政要严格按照法律规定的程序进行，但法律却不能指明方向，或告诉行政部门执行政策的优先顺序。许多工业国家和新兴国家的行政体系中，虽然按照“新型公共管理”的原则也设立一些量化的政绩目标，但是这些目标大多跟行政业务挂钩（比如税务或环境管理的任务之类的），超出行政业务之外的目标，比如支持经济结构转型，维护社会稳定或推动技术投资等，却不包括在内。

中国的政府机构却不一样。他们试图用各种量化的指标来规范领导干部的行为，这些指标不仅仅包括行政业务，而且包括上一级党政机关所确定的国家的、政治的目标，这些目标包括了发展党组织、反腐败，甚至是引导经济和政府创新以及维护社会稳定。这些政治目标和政绩考核标准主要是为了保障下级政府切实执行国家政策。考核工作主要是由中共组织部负责，从1990年代开始组织部会根据不同的任务和政策优先顺序来调整考核指标，考核的结果会直接影响干部的提拔、降级或解职，由此可见，在中国，政策执行主要是建立在干部责任制之上（即一种个人对党组织负责的制度），而不是法律责任。

由于中国的政府官员的行为受到与其他工业和新兴国家完全不一样的行为标准和激励机制所驱使。无论是长期还是短期的政策，中党所决定的政策优先顺序优先于法律和专业标准。这种制度安排为政策执行提供了不同做法和效果。一方面可以用干部考核指标来明确和调整工作重心。比如从1990年代开始的各地政府招商引资、加强基础设施建设、工业生产中引进新的环保标准等就是执政党把这些任务量化后，加入到干部考核指标中，从而使各级政府都必须执行中央的决定。另一方面这种量化的政绩考核也导致了政策执行过程不受司法约束，容易忽视当事人的权益。比如在完成计划生育指标或降低犯罪率等方面，有的地方政府滥用暴力来执行政策，严重损害了公民权力。

五 . 中国独特政策过程的优势与弱点

从国际比较的角度来看，中国制定政策的方法显得不同常规：政府的行动计划常常以试验方式启动，不需顾及是否有法律法规作为依据，之后在试验过程中执行、适应、修改、再执行，这个过程始终处于一种变化和调整的流动状态，被批准的行动计划是变化的主体，国家行动的轨道可以修改。这种与西方法治为主导的政策过程相比，有更多的不确定性和不可预见性。

无论是游击式政策风格还是分级制试验，中国的政策过程都是建立在中央和地方互动这样一个基本模式之上：即中央确定政策目标，政策实施的工具却是由地方自己摸索和尝试，最后才在全国范围内推广。这种反复试验及不断反馈的机制加上中国巨大的地方差异，非常适合发现多样化的政策工具和培育不同的动员组织模式，这让中央政府无论面对何种情况都能找到相应的政策工具。中国一方面是中央集权和层级制度，另一方面允许地方发挥主动进行政策试验，甚至偏离中央确定的目标，这种中央和地方互动的制度安排充满张力、高度灵活但同时也很脆弱，特别是当中共高层出现意见不和或地方要求更大的自主性的时候，容易导致政策过程的停滞。

总之，无论是中国的政治体制、政治决策、政策或规划不能简单视为单一的、彼此分割的、起草文件的一个结果，而是应该视为是一系列意见、文件、试验、反馈和调整的行动，是一个受各种互动和反馈机制所驱动的过程，而不是照规章或职责所运行的过程。这种政策过程让一个威权体制变得有活力和弹性，但同时也带来了滥用权力、问责义务缺失、权力制约不够等弊端。

从历史的角度来看，中国的政策过程靠的是一种经验学习的能力（这与以思辨为主的学习方法不同，译者注），这种学习能力与历史上其他一党专政的国家相比也是少有的。但是这种学习却是严格工具化的、以问题为导向的、随时可以中止以及受到控制的。这种学习是不涉及权力结构的改变，不影响党的统治，或引向宪政的。因此中国政府体制中所欠缺的权力制约以及法治保障是无法通过上面所描述的政策过程来弥补，而只能是局部的改善而已。（本文是韩博天《红天鹅》一书的导论）

附注：

《红天鹅》韩博天著，石磊译，香港中文大学出版社, 2018年1月

ISBN: 978-962-996-826-7

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