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[时政57点评] 李强:国家权力过大会将国家能力削弱[含1P]

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    李强:国家权力过大会将国家能削弱           





                                                               


    国家能力与国家权力的悖论


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    摘要:如果我们把目前的权威危机看作仅仅是中央权威的危机的话,那么,解决危机的主要途径便是简单地加强中央政府的权力,提高中央政府在财政汲取中的比重。这些措施是重要的,但却是远远不够的。更深层次的改革应该是深化政府职能的转化,在实行单位制向现代企业制度转化的同时,逐步削弱淡化政府、特别是各级地方政府管理、组织经济活动与社会生活的职能,使单位转变为较比单纯的私人产品的提供者,使地方政府从一方父母转变为提供公共产品的权威机构。


    作者丨李强

    (北京大学政府管理学院教授)

    转自丨凤凰大学问



    王绍光博士与胡鞍钢博士于1993年发表的《中国国家能力报告》无疑是近年来政治学、经济学研究中的力作。报告发表后,产生了巨大的社会反响,受到政府、新闻界、学术界的广泛关注。短短几年,报告提出的主要论点以及使用的主要概念已成为政府文件、学术论文、报刊文章中相当常见的论点与术语。


    但是,迄今为止,从理论的角度对报告的基本概念与基本理论预设进行批评的文章尚不多见。笔者以为,报告的最大问题在于未能从理论上厘清国家能力的内涵与外延,混淆了国家能力与国家权力两个不同的概念,从而得出片面并具有误导性的结论。


    国家能力与国家权力:两个不同的概念


    国家能力问题与西方近几年热门讨论的国家自主权问题有一定关联。关于国家自主权的理论颇多,但就我们目前关注的问题而言,英国学者迈可·曼(Machael Mann)的观点颇有启迪意义。迈可·曼区分了两个层面的国家权力。其一是国家的专制权力(despotic power),即国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围(range)。其二是国家的基础性权力(infrastructural power),即国家能力。它指的是国家事实上渗透市民社会,在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力(capacity)。


    根据这两种权力强弱的状况,迈可·曼对历史上以及现实中的国家作了分类,归纳出四种理想类型:一、两种权力均弱型,如西欧中世纪的封建国家;二、强专制权力弱基础性权力型,如中华帝国、罗马帝国等传统帝国;三、弱专制权力强基础性权力型,如西方近代以来的官僚制国家;四、两种权力均强型,当代的集权主义国家即属于此类。


    国家管辖范围宽泛反而使国家渗透社会的能力软弱


    迈可·曼的分析对研究中国政治问题的的启迪意义是显而易见的。近代以来,中国学人在分析传统中国政治制度的本质特征时,曾有过一些似乎颇为矛盾的观察。譬如,严复以及不少自由主义学者强调传统制度的专制主义特征,强调人民在此制度下缺乏自由。而孙中山等人则看到传统制度下人民的自由太多,缺乏国家观念,缺乏国家对社会的整合与组织。迈可·曼的概念有助于我们理解这两种似乎矛盾的观察实际上并不矛盾,它们所描述的恰恰是传统中国国家的两个基本特征,即国家管辖范围宽泛与国家实际渗透社会能力软弱。英国学者约翰·豪(John Hall)曾对这一普遍存在于传统帝国的现象作过如下描述:


    那些描述传统帝国的著作或者倾向于强调它们的强大,或者强调它们的软弱。但是,这两者都是现实的存在。帝国的悖论(而不是自相矛盾)是它们的强大——即它们的宏伟遗址、它们的专断、它们对人的生命的轻蔑——掩蔽了它们的社会软弱性。这种强大恰恰建立在并反映了其社会软弱性。这些帝国无力深入渗透、改变并动员社会秩序。


    传统中国皇帝集权但无法建立统一有效的官僚制度。集权的政府≠强政府。


    迈可·曼与约翰·豪的分析在很大程度上承继了马克斯·韦伯的学术传统。韦伯在分析传统中国政治时,十分敏锐地观察到中国政治的两个基本现象。一方面,传统中国的政治支配是典型的家产制支配形式(Patrimonialism)。皇帝作君作师,在理论上是帝国所有人与物的主人。“普天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣”。就正式制度的安排而言,皇帝有权随意处置任何个人与团体。但另一方面,韦伯注意到,传统中国从未能够建立起有效的公共财政制度,因此,公共权力缺乏必要的财政支持,统一而有效的管僚制度难以建立。中央权力只能有效控制到县级,中央对地方的控制一直是传统中国政治的重要问题。


    王绍光与胡鞍钢在研究中显然感觉到国家权力管辖的范围与国家实际贯彻其意志的能力有所区别。但他们一直未能从理论上区分这二者,在实际使用中往往混淆二者的不同。譬如,他们在文中指出,“在一般人的印象中,中国政府是一个很强的政府、一个威力无边的政府,或简言之,一个集权的政府。本文的主旨是想指出,这个印象已不适合于描述当今的中国政府。实际的情形是:在过去十几年中,中国政府的国家能力已受到极大的削弱。”显然,这里有一个概念的混淆。集权的政府与强政府不是一个等同的概念。一个集权的政府,即享有宽泛权力的政府,完全可能是一个在能力上比较软弱的政府。


    西方的分权既有地方从中央分权,也有企业从政府分权


    这种概念的混淆在王绍光稍后发表的“分权的底线”一文中更加明显。在这篇文章中,分权既意味着地方政府从中央的分权,也意味着企业从政府分权。他把里根与撒切尔以减少政府对社会干预为主的保守主义经济政策简单地称为“分权”政策,是主张削弱中央政府权力、加强地方政府权力的政策。事实上,如果说里根的主张中包含某种地方分权理念的话,撒切尔的保守主义从未主张过地方分权。她的政策的主要导向是减少国家对社会的干预,减少国家在社会财富再分配方面的职能。撒切尔对地方政府权力的削弱在英国战后历届政府中恐怕是最为突出的。


    中国的个案:国家能力弱的根源与国家权力过大不无关系


    区分国家能力与国家权力这两个概念的目的并不是为了作文字游戏,而是为了准确理解中国中央政府控制能力有所下降的症结所在。这两种概念的区分可以使我们看到,国家能力与国家权力并不是同一的,二者的关系颇为复杂。在历史上,我们或许可以找出二者互为因果的例子,但也不乏互相冲突的例子。笔者以为,中国目前国家能力下降正是国家权力过大的结构性后遗症。


    改革前中国的政治结构被不少学者称为是全能主义的(totalism)。国家通过意识形态、组织结构以及有效的干部队伍实现了对社会生活所有方面的渗透与组织。这种渗透的过程在本质上是现代化中不可或缺的政治动员过程。建国之后政治动员程度之高,效果之彰,的确是近代历史上所有政治运动与政治制度所无法比拟的。


    中国的组织体制是中央集权和全能的


    在实现对社会全面渗透的过程中,中国独特的组织结构扮演了重要角色。如果从组织结构的角度言,改革前的制度可以简单化地概括为:它是以单位制为细胞的、以纵向组织为中介的、高度中央集权的体制。单位制是整个社会的细胞,在单位之上,是以层层行政区划为中介的各级组织,而中央则是纵向组织的最高层。


    就我们目前讨论的问题而言,这种组织体制至少有以下几方面的特征值得注意:第一,整个组织是高度中央集权的,从某种意义上来说,从省、地、县区、乡镇到单位的领导机构都是中央政府的派出或延伸机构,其主要职能是贯彻中央的方针政策;第二,从单位到中央,所有层次的组织在结构上是同质的。单位是一个国家的缩印,它是一个集政治、经济、安全、福利所有职能为一身的组织,乡、县、地、省在结构上亦具有相同特征。


    如果用公共选择理论来表述的话,我们可以这样说,单位以及各级政府一身兼具两方面的职能,一方面,它们是公共物品的提供者,承担相当程度的社会组织、管理以及意识形态传播的功能。是社会与政治控制的组织者。另一方面,它们又是非公共物品的提供者。除政府机构本身的单位外,绝大部分单位都是某种产品或服务的提供者。


    全能的行政组织将人财物视作单位私产,独立于国家公产,形成了蜂窝状结构,割裂社会。


    这种制度的特点之一是以行政区划分割了整个社会。社会组织结构呈一种蜂窝式状态。单位组织以及各级行政组织象蜂窝壁一样将社会分割为互不沟通的部分。每一个单位或行政组织尽管在理论上只是整个制度的组成部分,但它在实际上却是一个相当自足的团体。单位或行政组织与其成员的关系类似家庭及其成员之间的关系。人、财、物首先是单位或行政组织的私产,然后才在抽象意义上是整个国家的公产。


    在任何情况下,这种制度对维系一个统一的社会都具有负面意义。西方社会学界在五、六十年代曾对“社会的构成原则”有过许多研究成果。根据著名社会学家爱德华·席尔斯的归纳,这些研究成果的一个重要共识是,构成并维系一个统一社会需要三方面的要素,即统一的经济或曰统一的市场,统一的文化,统一的政治权威。三者中任何一方面受到削弱都意味着社会的统一性受到削弱。在有的多民族国家中,不同民族有不同的文化,整个国家缺乏共同的文化与共享的价值观,那么,在这个意义上,这些民族虽然处于同一个国家中,但并未融入一个统一的社会。同理,如果一个国家中的不同部分在经济上各自独立,缺乏分工与交换,这些地区在这个意义上就没有构成一个统一的社会。


    各级政府全面控制经济的组织方式割断了整体经济的联系,无法形成你中有我、我中有你的市场联系,失去了防止国家分裂的有力屏障。


    这种经济的分割不仅会削弱中央权威对社会的控制,而且,在一定情况下还会助长国家分裂的倾向。王、胡的报告中曾多次引证前南斯拉夫中央财政的脆弱,试图证明国家汲取能力下降可能导致分裂。但令人诧异的是,王、胡的报告对另一个最近解体的国家--苏联-- 的财政状况却只字不提。事实上,苏联与南斯拉夫的解体在很大程度上与它们的组织结构方式有关。诚然,这两个国家解体的最主要原因恐怕应从民族矛盾中寻找,但是,两个国家的组织结构,特别是各级政府对其所属地区经济、政治、文化全面控制的组织结构无疑使这些国家的解体少了一道屏障。假如这些国家不是采取政府全面控制经济的组织方式,没有对经济实行以行政区划为基础的分割,这些国家的不同地区之间就会有较强的经济联系,甚至形成你中有我、我中有你的市场联系。这当然不是保证国家不分裂的充足条件,但至少为国家的分裂设置了有力的屏障。

    当然,中国的情形与前南斯拉夫与前苏联有很大不同。特别是,中国经过近二十年的改革,原材料市场、资本市场、商品市场、劳动力市场的分割已大大降低,统一性大大提高。中国各地区之间的经济联系与文化联系远非前南斯拉夫与前苏联可以相提并论。在这个意义上,王、胡报告中所担心的问题尚在可控制的范围之内。


    但是,笔者深切理解王、胡报告的忧虑,理解他们“安而不忘危,存而不忘亡,治而不忘乱”的慎虑精神。笔者只是以为,由于他们没有区分国家能力与国家权力之间的关系,他们对中央政府权威削弱根源的分析是极为表面化的,对解决这些问题的基本思路也是颇为片面的。


    中国的权威危机不是中央权威的危机,而是公共权威的整体危机


    王、胡报告认为中国目前存在国家能力的危机,这种危机在本质上是中央权威削弱的危机,他们明确将目前的状况概括为“弱中央、强地方”,呼吁重新调整中央与地方的关系。客观地说,这种分析有一定道理,其政策意义也不可低估。但笔者以为,中央政府权力削弱只是问题的表面现象。如果我们深入分析的话,也许会发现,“地方”的权威可能并不那么“强”。如果说中央政府对各省区的控制能力有所下降的话,那么,省对地(市)、地(市)对县、县对乡的控制能力也有相当的下降。如果将王、胡报告中的“中央政府”与“地方政府”这两个概念换成任何一个省的“省政府”与地方政府、“地区政府”与“基层政府”,报告的基本分析也会大致适用。


    这种情形表明,如果说中国目前存在某种权威危机的话,这个危机并不是中央权威的危机,而是“公共权威”的整体危机。这种危机的原因可以从许多方面分析,但从制度主义的角度来看的话,危机的原因之一恰恰是政府权力过大的制度后遗症。如上文所述,改革前中国制度的基本特征是从单位到中央的层层组织都担负着提供公共产品与私人产品双重职能。在改革之前,就整体导向而言,提供公共产品是各级组织的主导任务。


    政府权力过大,各级组织追求部门经济收益占主导地位,提供公共产品服务降到从属地位


    改革开放之后,随着国家工作的重点转移到以经济建设为中心,随着利益主体多元化的发展,各级组织提供私人产品,追求经济收益的倾向逐步占主导地位或至少是相当重要的地位,而提供公共产品往往会降到次要甚至从属的地位。这就会产生几方面的情形:单位以及地方行政组织有时可能会运用公共权力来维护、发展本地区及部门的利益,甚至领导者个人的利益;当本单位或地区的利益与上级组织为了更宏观的利益制定的政策相冲突时,不执行或敷衍上级的政策。王、胡报告中所着力鞭挞的地方保护主义以及诸侯经济正是这种情形的例子。


    组织有自己的生命和逻辑,倾向追求自己而不是最高公共权威的利益。


    这种危机是典型的公共权威的危机。值得深思的是,这种公共权威的危机恰恰是公共权力的过分扩张的结果之一。最初,为了实行政治动员,国家权力对社会生活几乎所有方面实行管理。但是,管理的功能需要与此相适应的组织结构。而这种组织结构一旦生成,便会有自己的生命,自己的运行逻辑,甚至追求自己的、而不是最高公共权威的利益。


    深化改革要淡化各级政府管理经济和社会生活的职能,从“一方父母”转变为提供公共产品的权威机构。


    如果我们把目前的权威危机看作仅仅是中央权威的危机的话,那么,解决危机的主要途径便是简单地加强中央政府的权力,提高中央政府在财政汲取中的比重。这些措施是重要的,但却是远远不够的。更深层次的改革应该是深化政府职能的转化,在实行单位制向现代企业制度转化的同时,逐步削弱淡化政府、特别是各级地方政府管理、组织经济活动与社会生活的职能,使单位转变为较比单纯的私人产品的提供者,使地方政府从一方父母转变为提供公共产品的权威机构。只有这样,才可能消除统一市场形成的组织结构障碍,建立市场经济所必须的统一的、普遍适用的、有效力的法律体系,在新的意义上恢复公共权威的有效运作,从而保障我国的经济发展与政治发展顺利进行。





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