民国行政诉讼第一案

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民国行政诉讼第一案      

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1912年4月，严修、李燮和、范源濂、黄群、蹇念益、籍忠寅、吴鼎昌、张一等十四位政学两界名士联名上书大总统袁世凯，呈请设立民国大学。其云：“民国初建，百端待理，然一时之维持与永久之筹划皆有不可不同时并谋者，而教育一端尤为培养人材至要之图，况国家新造，社会纷杂，民智浅薄。修等特集合同人，筹捐巨款，创设民国大学，伏乞大总统俯予维持，并恳饬部备案，谨呈。”

呈文中所言的民国大学，以“民国”之名冠之，听起来颇有气势。然而，所谓的民国大学，并非中华民国最高的国家学府，而是一所由北京法学会创设、政学两界名流联合赞助支持筹办的私立大学。其成立的目的，主要是通过私人办学来弥补国家公办教育资源的不足。

由于民国大学的筹建不必由捉襟见肘的中央财政拨款资助，仅需拨给一块地产用来办学即可，大总统袁世凯马上表示支持，要求民国大学将详细的计划大纲上呈教育部核查。10月12日，国务院批复呈请，并指定将前清翰林院旧址拨给私立民国大学作为永久办学之址。

国务院一地许两家

私立民国大学的筹备方拿到批文后，马上前往位于今天东长安街的翰林院旧址进行接收事宜。孰料，翰林院的房屋紧锁，里面堆满杂物，显然已被他人所占。多方打听之下，才知道捷足先登的是工商部官报局，占据此处房产用作未来编辑出版工商部官报之所。

文中所述“民国大学”,原址为清朝翰林院。图为清朝《翰林院图册》局部

原来，南京临时政府北迁后，前清翰林院旧址由教育部接收。教育总长蔡元培派人收走了其中残存的旧书，剩下旧屋几十间一直废弃无人问津。陆征祥担任内阁总理时，工商总长王正廷呈请国务院，希望将翰林院的旧屋拨给工商部官报局使用。陆征祥表示同意，工商部便把翰林院旧屋视为己有，将一干什物全部移入屋中。而今，国务院将一地许给两家，当然会引起矛盾。

当时民国大学拟定的首任校长是汪有龄。汪氏出生于1879年，浙江余杭人士，附生出身。18岁赴东瀛学习桑蚕技术，旋入日本法政大学学习法律。归国后，历任湖北农务局译员、京师法律学堂教习等职。1910年在北京与沈家本、江庸等组织北京法学会，并担任实际的负责人。民国成立后，历任南京临时政府法制局参事、司法部次长，9月20日主动辞职。汪有龄以民国大学的名义致函时任工商总长的刘揆一，希望马上让出房产以供办学之用。

刘揆一比汪有龄小一岁，乃湖南湘潭人，早年随王运治经学，15岁便自费留学日本。回国后，与黄兴、宋教仁等组成华兴会，变卖家产从事反清活动。作为中国同盟会的重要领袖，刘揆一追随孙中山、黄兴策划、参与了萍浏醴、黄花岗起义等多次反清起义，武昌起义时还亲赴武昌督战。

民国成立后，刘揆一历任南京临时参议院议员和陆征祥内阁的工商总长。这位身经百战的革命元勋，显然没有将汪有龄这位书生——卸任的司法部次长放在眼里。他当即回信说，翰林院旧址归工商部所有，从来没听说国务院交给了什么民国大学，抱歉不能从命，语气中不无蔑视之意。

作为一个造诣极深的法学家，汪有龄当即决定，通过法律途径解决此事。

民国行政诉讼第一案

11月21日，汪有龄代表民国大学向京师地方审判厅提起诉讼。这便是轰动一时的“民国第一行政诉讼案”。观其诉状，有三点值得注意。

首先，这是民国成立后第一起民告官的案件，原告是民国大学，被告是中华民国工商部。

其次，诉状着重强调应“重私权”，即要求尊重私人权利。在中国传统思想文化中，“私权”具有天然的道德劣势，不具备话语上的正当性。而今皇冠落地，共和肇始，《临时约法》规定“人民有保有财产及营业之自由”，私权不但获得了正当性，而且成为原告对官府提起诉讼的有力武器。

第三，虽然被告是工商部，但总长是“法人代表”，因此矛头主要指向刘揆一，认为是刘揆一从中作梗，拒绝交付房产。审判厅要求刘揆一在五天之内给予答复，并支付民国大学此次提起诉讼的费用。

刘揆一接到消息，知道自己成为被告，显然极为愤怒，几乎要撕毁传票，表示“不胜诧异”。11月26日，也就是审判厅规定答复的最后期限，他以工商部公函的形式写了一封回复，并附有与国务院的来往函件，抄送一份送交《政府公报》发表。

信中说，翰林院旧址的所有权归于国家，管理权原属教育部。那年6月12日，国务院将其拨交工商部使用，管理权实际已经转给了工商部。国务院批准民国大学使用翰林院旧址，并没有和工商部商量，实际是失误地将工商部的管理权转给了他人。因此，当国务院来函通知此事时，已经被工商部拒绝。

11月5日，国务院又致工商部公函，称翰林院旧址仍归工商部使用，将另拨其他房产给民国大学。这说明此事已经完结。因此，工商部对这些房产拥有完全的管理权，根本没有侵害到什么民国大学的权益。何况，此案本来属于行政诉讼的范畴，而不是私法上的契约纠纷，即便退一步说工商部侵害了大学的权利，也应归行政裁判所处理。京师地方审判厅主管民事诉讼，是否有权处理行政诉讼，并没有法律规定。因此以公函答复，不会递交辩诉状。

这是中华民国史上国民控告国家机关的第一幕，也是破天荒未有之新闻，引起了舆论的高度重视。当时的京城名记黄远庸意识到这是“法律界最有趣味的问题”，遂专程访问了汪有龄，请他对刘揆一的回信发表看法。汪有龄简要对黄远庸说了三条：

民国大学拥有翰林院旧屋的所有权，属国务院批准。国务院管辖工商部，其在来往文书上对工商部的许诺，属于政府内部事务，对人民不生效力。因此，此案还是属于私人诉讼的范畴。

即便此事属于行政诉讼，目前行政裁判所还没有设立，人民则有约法赋予的诉讼之权，遇到被强权压迫之时应如何捍卫合理权益？莫非不能诉讼？这岂不是在剥夺法律赋予人民的权利？

审判厅是否有兼理行政诉讼之权，应该由审判厅作出解释，而不能由被告刘揆一决定。汪有龄声明，这是国民根据法律与政府争夺权利的先例，必须据理力争，坚持到底。

不认国务院之调停

力争到底的不只是汪有龄，还有京师地方审判厅。这一年11月24日的《大公报》刊登了一篇似乎是针对此事的评论，认为当今司法虽然独立，却奈何软骨头的法官太多，只会屈服于政治权力。因此敬告国人，不要认为法律规定老百姓可以告官便欣欣自得心存幻想，其实这只不过是为法官向大佬提供了一条新的献媚捷径而已。

京师审判厅或许是受了类似时评的刺激，决定用实际行动反击外界流言，以示维护民国的司法独立到底。面对国务总理赵秉钧希望调停双方的打算，京师地方审判厅表示“不认国务院之调停”，决定于12月21日传刘揆一和汪有龄到庭审判，如果刘揆一不到，将采取缺席裁判。

12月21日，京师地方审判厅在万众瞩目之下开庭，刘揆一果然没有到庭。汪有龄在法庭上出示了翰林院旧址应归民国大学的诸多证据，要求法庭马上判决。审判厅似乎为了再给刘揆一辩驳的机会，此日并未缺席审判，决定28日再次开庭。

12月28日，刘揆一又未到庭。京师地方审判厅显然对此种傲慢行为极其愤慨，当即决定，判处民国大学胜诉，责令工商部马上交出房产。所谓“民国第一民告官案”，以“民”胜“官”败的结局暂时落下帷幕。

当时的判决文书，完全站在“民”的一面。实际上，汪有龄作为前司法部次长，并不是真正的“民”，在司法界仍有相当影响力，实为京师地方审判厅的前任顶头上司，用了很大篇幅从法理上给予刘揆一种种反驳。

判决认为，国家对翰林院旧屋拥有私法上的所有权。国务院作为政府可以代表国家，其意见可以表示为国家的意见。国务院将翰林院旧址给予民国大学，实际表示国家将翰林院旧址给予民国大学。国家虽然是“公法人”，有时却可以处于“私人地位”。

国家将地产拨给民国大学，实际上类似于私人范畴内的买卖、赠予行为，可以视为民事诉讼范畴。国家既然将此翰林院旧址赠给民国大学，便有实际交付的义务。工商部是国务院的部署，只是代替国家管理财产，连真正的管理权都没有，更别提什么产权了。

工商部是国家机关，没有任何独立意志，对国家负有完全服从的义务。国家决定将财产权交付给民国大学，工商部从中阻拦，实际是工商总长刘揆一私人的违法行为。工商总长应该履行国家的命令，不应挟制私见拒绝履行，使国家陷入被告之地。

国家既然已经允许交付地产给民国大学，却因国家机关的阻碍导致无法交付，实际是违反了契约精神。国家虽说给民国大学另寻地点办学，但刘揆一的拒绝阻挠不应该成为改变决定的理由。何况，工商部的官报局开办遥遥无期，民国大学却急需房子，理应先照顾民国大学。工商部拒绝交房，实际是官府恃强凌弱，蹂躏私人权利，这种现象绝不应该在共和国出现。

反思国家与公民之关系

以往对这段历史的叙述，全部都是从法权的角度，即行政诉讼权和民事诉讼权的权限分割问题。作为民事法庭的京师地方检察厅，是否有权力处理涉及行政诉讼案件？刘揆一认为民事法庭没有此种权限，这并不能算错。《临时约法》规定：“人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于平政院之权”。京师地方审判厅并非平政院，确实没有此种权限。然而，汪有龄认为，平政院未设，若民事法庭无权，国民受了官府压迫便无处申诉，也有一定道理。

因此，此事最大的问题主要是，草创的中华民国司法制度不够健全，无法恰当处理此事。此案引起了各方人士的深切重视，间接促成了中国历史上第一个行政诉讼机关“平政院”的正式成立。平政院始于1914年3月，终于1928年11月17日（从1927年8月3日《申报》可知，最后一个办公地址便是翰林院旧址，这一点非常有趣），为解决民国前期的行政纠纷作出了重要贡献。

然而，重读这份判决书来看，可以发现京师地方审判厅是否有受理行政诉讼之权，实际并不是本案的核心问题。京师地方审判厅已经通过类似于“偷换概念”的手法，将行政诉讼转化为民事诉讼。在审判厅看来，国家也可以处于“私法人”的地位。换言之，国家与私人具有同等地位。

国家将地产拨给民国大学，可以视为某种私人赠送，实际是一种私人的契约关系。工商部长刘揆一作为国家机关负责人，拒绝交付地产，实际是违背了这种私人转让的契约关系，陷国家这个“私法人”于不义。因此，民国大学可以“起诉民国”，地方审判厅也当仁不让地拥有裁判这则民事纠纷的权力。这在一百年后的今天看来，仍是新颖之论，甚至是惊世骇俗之论。

晚清以降，中国积贫积弱，饱受列强欺凌，国家兴亡成为有识之士最为关切的议题。每个人都应忠于自己的国家，爱护自己的国家，同时也将自己视为国家的主人。比如梁启超便要求民众：“以国为己之国，以国事为己事，以国权为己权，以国耻为己耻，以国荣为己荣”。

然而，我们却从这个判决书中看到了某种要求国家与个人权利平等的思想，将国家视为普通的私法人，甚至可以被普通法庭管辖、宣判，颇类似于某种早期拉斯基思想中的“多元主义国家论”。这从侧面可以反映，晚清民初时民气喧嚣，对“司法独立”的维护，对“个人”的肯定，对“私权”的争取，实在已经达到某种极端的程度。这种民气张扬，当然是被压制太久的反弹，却也不乏某种随意解释或矫枉过正之处。

最后再回到故事。被告人刘揆一对这种单方面的判决当然不愿认可，也不能理解这种将国家视为“私法人”的新鲜解释，遂向京师地方审判厅的上级——京师高等审判厅提出不服，要求重审。当然，无论是汪有龄还是京师地方审判厅，都不能解释的是，国家将地产拨于民国大学使用，实际也只是让其暂时管理使用，而决非赠送，更不是将本属国有的土地主权拱手转让给私人。因此，他们的争辩实际并无道理。

或许是汪有龄和地方审判厅都认为难以自圆其说，最终接受了政府的调停。国务院决定，按照时间先后顺序，工商部仍使用翰林院旧址，原宝泉局北仓旧址拨给民国大学用于办学之用。为了防止民国大学僭越宣称拥有土地主权，公文特意强调：“该仓系以民国大学名义使用，不得由该校转移于他人，将来该校对于此种用项停止或国家有应行收用时，应即随时收回以重官产”。喧嚣一时的“民国第一行政诉讼案”就此结束。

（本文刊载于《凤凰周刊》2015年第5期总第534期）